Автор: Врублевський Олександр, експерт з питань діяльності старост та співробітництва територіальних громад 

 

У попередній статті "Староста і голова громади: підконтрольність, підпорядкованість та організаційна самостійність" з-поміж інших питань службових відносин старости із головою громади частково було розглянуто й питання організаційної самостійності старости в частині здійснення ним наданих повноважень. У цій публікації ми знову поговоримо про організаційну самостійність старости, втім, більш детально, акцентуючи увагу на тих чи інших моментах, можливо й повторюючи при цьому деякі тези та висновки з попередніх публікацій. Як каже народна мудрість: «Повторення – мати навчання».

Забігаючи дещо наперед, скажу, що вирішення питання організаційної самостійності на законодавчому рівні, на мою думку, могло б досить позитивно позначитися як на правовому статусі старости в цілому, так і ефективності здійснюваної старостою представницької функції. Втім, щоб переконатися, наскільки зроблене припущення може претендувати на подальше практичне втілення у нормотворчій площині, пропоную для цього з'ясувати щонайменше три речі:

● що собою являє організаційна самостійність старости та у чому полягає її сутність?

● яку проблему дозволить вирішити запровадження організаційної самостійності старости?

● хто і яку користь реально можуть отримати у разі її запровадження на законодавчому рівні?

Отримання відповідей на поставлені запитання дозволять або відмовитися від ідеї запровадження організаційної самостійності старости, або сформулювати аргументовані пропозиції щодо внесення відповідних змін до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі – Закон №280/97-ВР).

Проведений аналіз законодавчих норм в частині організаційної та функціональної складових наявного у старости правового статусу засвідчив, що він є досить вразливим і його забезпечення у службовій діяльності здебільшого залежатиме від морально-культурних цінностей та професійних якостей керівних посадових осіб, з якими староста матиме службові стосунки. Простими словами, правових гарантій невтручання у здійснення старостою наданих йому повноважень сьогодні просто не існує.

Що ж таке організаційна самостійність у місцевому самоврядуванні та яким чином вона може стосуватися правового статусу старости?

Організаційна самостійність є одним із основних принципів місцевого самоврядування, що забезпечується конституційно-правовими гарантіями збоку держави і передбачає право територіальних громад на вільне вирішення питань місцевого значення без втручання у законну діяльність відповідних органів та посадових осіб місцевого самоврядування інших органів влади та їх посадових осіб.

Якщо організаційна самостійність притаманна місцевому самоврядуванню як суспільній інституції в цілому, то вона є властивою й окремим її складовим, до яких безумовно належать старости з відповідним правовим статусом. Це означає, що якась частина службової діяльності старост, залежно від моделі та змістовно-функціональної участі у ній старости може потребувати нормативних засобів захисту, якими у праві традиційно виступають правові гарантії.

У зв’язку з тим, що існуюча субординація у службових відносинах голів громад та старост може сформувати у голів уявну необхідність «сприяти» старостам у здійсненні наданих їм повноважень шляхом різного роду розпорядчих вказівок і доручень, службова діяльність старости в частині здійснення наданих повноважень мала би бути захищеною. І це, на мою думку, потрібно зробити хоча б з тих міркувань, що не усюди голова має бути головним, оскільки місцеве самоврядування не ґрунтується виключно на єдиноначальності голови громади. Тому організаційна самостійність старости могла б стати свого роду рубіконом, за яким починаються повноваження старости, непідвладні голові громади, завдяки яким староста і здійснює одну із покладених на нього функцію – представлення інтересів жителів старостинського округу в раді громади та її виконавчих органах.

Увага! Пропоную організаційну самостійність старости визначити як гарантоване законом право старости на особисте визначення порядку і способу здійснення наданих йому повноважень, керуючись при цьому Конституцією та законами України.

Для інших посадових осіб і не тільки місцевого самоврядування, таке право старости було б одночасно й забороною втручатися у службову діяльність старости в частині здійснення наданих повноважень, тобто примушувати його до здійснення або не здійснення тих чи інших повноважень, а також до обов’язкового використання того чи іншого порядку та/чи способу їх здійснення.

На перший погляд, організаційна самостійність мала б стосуватися здебільшого тих повноважень, здійснюючи які, староста забезпечує представництво інтересів жителів старостинського округу у раді громади та її виконавчих органах. Хоча організаційна самостійність за великим рахунком не завадила б старості для здійснення й інших повноважень, наприклад, в рамках сервісної та допоміжної функцій.

У разі закріплення організаційної самостійності старости на законодавчому рівні, Положення про старосту і посадова інструкція старости як локальні нормативно-правові документи визначали б тоді зміст службових відносин між старостою та іншими посадовими особами місцевого самоврядування із урахуванням не лише осіб, яким староста підпорядковується, але й заборони втручатися в площину здійснення старостою наданих йому повноважень.

Вважаю, що пропоноване законопроектом №4535 включення до процедури затвердження старост попередніх консультацій із жителями відповідних старостинських округів, на мою думку, не зможе компенсувати відібраного у жителів сіл, селищ права безпосередньо обирати собі старост. Втім, разом із запровадженням організаційної самостійності старост, могло б значною мірою не лише посилити правовий статус старост, але й покращити психологічний клімат «на селі» та підвищити збоку сільських жителів рівень довіри до старост, який після скасування їх прямих виборів дещо похитнувся.

Після проведених у жовтні минулого року місцевих виборів переважну більшість старост було затверджено радами за пропозицією голови громади без будь-яких погоджень та консультацій з громадськістю відповідних старостинських округів. З огляду на цю обставину старости здебільшого почали сприйматися сільськими жителями не як представники своїх інтересів, а переважно як представники голови громади в старостинському окрузі. Втрачену старостинською посадою автономію достатньою мірою могла б компенсувати запроваджена організаційна самостійність старости. Маючи її у своєму арсеналі, старости з часом могли б повернути до своєї посади довіру та довести на ділі, що староста із гарантованою організаційною самостійністю в частині здійснення наданих повноважень жодним чином не поступається старості, який обирався б на місцевих виборах. Адже від того, як жителі сільських населених пунктів сприйматимуть старост, певною мірою й залежатиме якість комунікації між центром громади та периферійними територіями. Якщо ж староста сприйматиметься жителями сіл, селищ не як представник своїх інтересів у раді та її виконавчих органах, а здебільшого як представник голови громади з відповідними інтересами на території старостинського округу, а то налагодити ефективну комунікацію буде вкрай складно.

Важливо! З огляду на те, що якась частина жителів старостинського округу лише по діяльності одного старости та його здобутках на представницькому просторищі може оцінювати ефективність реформ та якість місцевого самоврядування в громаді, то ця психологічна особливість, щонайменше мала б спонукати розробників нового самоврядного закону до інституційного посилення старост.

За такого підходу ефективність виконуваних старостою функцій забезпечуватиметься не стільки за рахунок обсягу здійснюваних старостою повноважень, скільки за допомогою організаційної самостійності.

Що стосується організаційної самостійності старост, необхідність та доцільність якої вбачається з різних міркувань, то її законодавче закріплення, на моє глибоке переконання, могло б врешті-решт зупинити триваючий процес поступового зменшення ваги старост у вирішенні питань місцевого значення та започаткувати реальне удосконалення інституту старост в оновлюваній моделі місцевого самоврядування в Україні.

Підсумовуючи сказане, пропоную наведені нижче приписи щодо організаційної самостійності старости передбачити у складі чинної статті 54-1 Закону №280/97-ВР, а якщо не вийде, тоді вже у проекті нової редакції самоврядного закону:

"Староста особисто визначає порядок і спосіб здійснення наданих йому повноважень, керуючись при цьому Конституцією та законами України.

Забороняється втручатися у службову діяльність старости в частині здійснення наданих повноважень, тобто примушувати його до здійснення або не здійснення тих чи інших повноважень, а також до обов’язкового використання того чи іншого порядку та/чи способу їх здійснення".

І ще декілька тез на користь організаційної самостійності старости. Якщо концептуально не передбачається позбавлення старости виконання представницької функції, то рано чи пізно це питання все одно доведеться вирішувати. Якщо не в рамках законопроекту №4535, який за своїм змістом буде суто технічним і «компенсує» лише те, чого не було прийнято до початку минулорічних місцевих виборів, тоді залишиться тільки проект нового самоврядного закону.

Хоча й організаційна самостійність старости у пропонованому виді виглядатиме як форма часткової непідпорядкованості голові громади в частині здійснення старостою наданих повноважень, втім, із решти питань староста залишатиметься службово підпорядкованим голові громади. Це означатиме наявність у старости обов’язку виконувати законні розпорядження та службові вказівки і доручення голови громади поза межами здійснення своїх повноважень. І це не варто розцінювати як щось погане чи шкідливе для відносин голови громади із старостою в контексті традиційного розуміння класичної субординації посадових осіб. Адже для забезпечення належного рівня якості виконання старостою представницької функції більше значення матиме не те, наскільки староста дослухається до керівних вказівок того, кому підпорядковується, а рівень свободи професійних дій старости при здійсненні наданих повноважень.

І наостанок. Організаційна самостійність, будучи засадничим принципом та гарантією здійснення старостою наданих повноважень, без будь-якого перебільшення може згодом стати запорукою гармонізації відносин всередині громади, зокрема, між її адміністративним центром та її периферійними територіями.